Frie inntekter er avgjørende både for økonomisk handlefrihet og for det tjenestetilbudet kommunen kan gi. Inntektene disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd og fordeles gjennom inntektssystemet til kommunene. Inntektssystemet for kommunene inneholder en mekanisme for utjevning av de løpende skatteinntektene (unntatt eiendomsskatt). Dermed vil endringer i skatteinntekter, både lokalt og nasjonalt, påvirke nivået på rammetilskuddet gjennom inntektsutjevningen. Skatteelementene i inntektssystemet er foreløpig uendret.

Rammetilskuddet består i hovedsak av et innbyggertilskudd, utgiftutjevning og andre mindre tilskuddsordninger, i tillegg til inntektsutjevning. Stavanger kommune mottar i tillegg storbytilskudd og inndelingstilskudd grunnet kommunesammenslåingen.

Mer om frie inntekter

Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og utgjør om lag 72 % i 2019 (inkl. eiendomsskatt). I Stavanger kommune utgjør de samlet om lag 78 % av kommunens driftsinntekter kommende budsjettår. Skatteandelen utgjør på nasjonalt nivå om lag 40 % av samlede inntekter. Stavanger kommunes skatteinntekter er på om lag 52 % av driftsinntektene. Lokalt holdes ofte eiendomsskatt utenom omtalen av de frie inntektene, da de ikke inngår i fordelingsmekanismene i inntektssystemet.

Inntektssystemet ble justert med effekt fra 1. januar 2017 og bygger opp om kommunereformen. Fra 2020 er modellen tilpasset ny kommunestruktur, herunder endret vekting av basiskriteriet. Smådriftsulemper tillegges stadig lavere vekt og vil i mindre grad kompenseres på kommunenivå.

Kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen (inkl. sektorvektingen) ble oppdaterte for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold, og vektingen oppdateres nå årlig. Revidert distrikts indeks fra 2018 videreføres.

3.6.1 Nasjonale forutsetninger og prognoser

Prognosegrunnlag i årets budsjettprosess

Framlegging av forslag til Stavanger kommunes budsjett 2020 og handlings- og økonomiplan for perioden 2020-2023 tar utgangspunkt i perspektivmeldingen for 2017, forslag til statsbudsjett 2020 som ble offentliggjort 7. oktober 2019, samt nye vurderinger om lokale forhold.

Til prognosearbeidet er modeller fra Kommunenes Sentralforbund (KS) benyttet til de frie inntektene, jf. prosedyrer tidligere år.

I planperioden er det lagt til grunn lokale befolkningsprognoser som viser høyere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet.

Anslag om årets skatteinngang

I statsbudsjettet for 2020 gir regjeringen nye anslag for det økonomiske opplegget for kommunesektoren inneværende år samt premissene for kommunesektoren for kommende år. Sammenlignet med det økonomiske opplegget i kommuneproposisjonen som kom i mai, ble særlig ett moment endret; skatteanslaget for 2019 oppjusteres betydelig og videreføres ikke i 2020.

Anslaget for kommunenes skatteinntekter for 2019 ble i revidert nasjonalbudsjett 2019 oppjustert til kr 164,5 mrd. (jf. årsvekst på 1,2 %) og i forslag til statsbudsjett ble skatteanslaget økt ytterligere til kr 168,75 mrd. (årsvekst 3,8 %). Dette er samme nivå som skatteinngangen til kommunene er ved utgangen av september. Skatteoppgjørene for 2018 sluttføres i oktober 2019 og effektene av dette vil først vise seg endelig i november inngangen. Regjeringens anslag for 2019 legges til grunn for 2020 når nominell vekst beregnes.

Lav vekst i frie inntekter. Effektiviseringskrav øker handlingsrommet

Regjeringen legger opp til en til en realvekst i frie inntekter på ca. kr 1,3 mrd. eller 0,3 % som går til kommunene siden fylkeskommunene får reduserte demografi-kostnader. Kommune-proposisjonen for 2020 (i mai) varslet en vekst på mellom kr 1,0 mrd. og kr 2,0 mrd. (0,3 – 0,5 %). Veksten er beregnet fra anslått inntektsnivå i 2019 i revidert nasjonalbudsjett (RNB) 2019 og ikke fra de oppjusterte inntektsanslagene nå i høst.

Innenfor veksten i frie inntekter er følgende satsinger begrunnet:

• Kr 400 mill. til tidlig innsats i skolen
• Kr 150 mill. til opptrappingsplanen for rusfeltet

Justert for kr 0,55 mrd. i satsinger, kr 0,9 mrd. (av kr 1,3 mrd.) i økte demografikostnader og kr 0,45 mill. i lavere pensjonskostnader, gir dette et økt handlingsrom på kr 0,3 mill. for kommunene samlet i 2020. Regjeringen peker på at det fortsatt er nødvendig å prioritere og sikre god ressursbruk gjennom omstilling, effektivisering og bedre organisering av tjenestene.

Rammetilskuddet 2020 er i tillegg justert for oppgaveendringer og ut-/innlemming av tidligere øremerkede tilskudd. For 2020 utgjør disse bevilgningsendringene kr 1,8 mrd. i økt rammetilskudd grunnet betydelige innlemminger av øremerkede tilskudd, herunder kr 1,3 mrd. til økt lærertetthet og kr 0,5 mrd. til etablering og tilpasning av egen bolig. Av oppgaveendringer det særlig verdt å nevne overføring av kommunal skatteoppkreving til staten (til Skatteetaten). Formålet med overføringen er å styrke arbeidsgiverkontrollen og skjerpe kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Rammetilskuddet blir redusert med kr 644,4 mill. i 2020. Dette tilsvarer 7/12-effekten av 1279 årsverk.

SSB sine prognoser om nasjonal befolkningsvekst tilsier at MMMM-alternativet vil gi en befolkningsvekst på 0,7 % de neste årene. En realvekst i de frie inntektene på 0,3 % dekker ikke opp denne befolkningsveksten. I tillegg kommer de øvrige endringene i demografikostnader grunnet stadig flere eldre. En kommunal deflator på 3,1 % i 2020 legges til grunn med lønnsvekst på 3,6 %.

Anslag om skatteinngangen 2020

Forslag til statsbudsjett legger til grunn et skatteanslag for 2020 på kr 172,3 mrd. i skatt på inntekt og formue for kommunene på landsbasis, hvilket gir en vekst på 2,1 % fra oppjustert skatteanslag for 2019 (4,7 % fra RNB-nivå 2019). En sysselsettingsvekst på 1 % og en årslønnsvekst på 3,6 % fra 2019 til 2020 forutsettes.

Kommunalt skattøre foreslås ytterligere redusert fra 11,55 % til 11, 1 % basert på den høye skatteinngangen i 2019 og forutsetningen om en skatteandel på 40 % av samlede inntekter i kommunene. Nedjustering er til et historisk lavt nivå. Når det gjelder eiendomsskatteinntektene, forventes det en moderat og lavere vekst med bakgrunn i stadige lovendringer som reduserer mulighetsrommet. (Se nærmere omtale i kap. 3.7.1 Eiendomsskatt.)

3.6.2 Lokale forutsetninger og prognoser

Skatteinntekter

Skattetallene er rekonstruere historisk for nye Stavanger. ​De viser at skatteveksten de siste 6 årene har vært lavere enn utviklingen for resten av landet, se figur 3.4.  Forskjellene var betydelige i 3-4 år under nedgangskonjunkturen.

Siste oppdaterte lokale anslag for 2019 utgjør kr 5,35 mrd. for nye Stavanger og er litt høyere enn anslagene for de enkelte 2. tertialrapportene i hhv. Finnøy, Rennesøy og Stavanger. Samlet sett er veksten i 2019 fortsatt under det høye nivået som ble anslått nasjonalt i forbindelse med forslag til statsbudsjett 2020. ​I tillegg kommer en liten skatteeffekt av Hjelmelandsdelen av Ombo når alt skal rekonstrueres historisk. Skatt per innbygger er stipulert til 118,9 % i 2019.

For 2020 har rådmannen lagt til grunn full effekt av positive vekstdrivere som økt befolkningsvekst, lønnsvekst 3,6 %, lavere arbeidsledighet og en sysselsettingsvekst 1 %. Hertil også en forventning om at skatteeffektene kommer litt forsinket sammenlignet med årets gunstige utvikling i lokalt arbeidsliv. Formuesgrunnlag på boliger forventes å stige mer i resten av landet enn lokalt for nye Stavanger neste år. Samtidig medfører lavere kommunalt skattøre en reduksjon i inntektsnivå i størrelsesorden kr 170 mill. for Stavanger. Effekten av redusert skattøre blir sterkere per innbygger i kommuner med skatt per innbygger over landsgjennomsnittet, slik som Stavanger.

Rådmannen legger til grunn at nye Stavanger benytter seg av høyeste tillatte kommunale skattøre som Stortinget vedtar. I tillegg foreslår rådmannen at det settes av en margin på laveste sats på 8,0 % som tilbakeholdes på bankkonto for skatt til oppgjør av overskytende forskudd ved avregninger før endelig fordeling av skatt mellom skattekreditorene foretas. Dette er en videreføring av nivået i dagens Stavanger kommune og kemneren har beregnet at dette er tilstrekkelig også for ny kommune.

Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er etter dette budsjettert med kr 5,46 mrd. til Stavanger kommune i 2020. Nivået tilsier en skattevekst fra 2019 til 2020 på 2,1 % for Stavanger – på lik linje med landet – fra oppdatert prognose inneværende år.

Skatt per innbygger viser en fallende kurve for nye Stavanger (fra toppåret 2013) til 118,5 % i 2020. ​Nivået videreføres i stor grad i ny økonomiplanperiode med bakgrunn i at den lokale effekten av økt sysselsetting og antatt økt skatteevne i befolkningen til dels blir oppveid i betydelig lavere kommunalt skattøre også neste år.

Tross fallende trend siste år er Stavanger kommune fortsatt en skattesterk kommune. Rådmannen vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler. Framover er det en helt klar forventning om at skattenivået i Stavanger i større grad vil følge landets utvikling og normalisere seg på nye nivåer. Noe av nedgangen i lokal skatteinngang oppveies av lavere inntektsutjevning og vil bli omtalt nærmere i neste avsnitt.

Rammetilskudd

Tidligere rammetilskudd kan ikke uten videre rekonstrueres til historiske nivå for nye Stavanger da kommunesammenslåing innebærer endringer i inntektsmodellen og tildelingene blir påvirket av dette. Konsolidert budsjett for rammetilskuddet er å betrakte som et anslag på hva det ville vært.

Konsolidert nivå er de tre kommunenes rammetilskuddsnivåer i 2019, justert for kr 20 mill. i forventet besparelse ved å gå over til en kommune i dette konkrete tilfellet.

Rammetilskudd eksklusiv inntektsutjevning øker med kr 125 mill. (3,8 %) fra konsolidert budsjett 2019 til beregnet nivå for 2020 for nye Stavanger kommune. Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger, justert for innbyggervekst og deflator, samt eventuelle endringer i oppgaver.

Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, en kompensasjon for de kostnadsforskjellene som kommunen ikke kan påvirke selv. Aldersfordeling, strukturelle og sosiale forhold i kommunen er objektive kriterium som vektes i en kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Nye Stavanger betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,955 i 2020. Dette er omtrent på tidligere nivåer for dagens Stavanger kommune.

Hovedindeksen er sammensatt av flere underliggende kostnadsindekser for ulike tjenesteområder. For den nye kommunen gjelder delindeksene i 2020 som er oppgitt i tabell 3.6.

Her kommer det fram at kommunen er mer lettdrevet enn gjennomsnittskommunen innen landbruk, pleie og omsorg og kommunehelse, samt administrasjon. Innen grunnskole, barnehage, sosiale tjenester og barnevern har nye Stavanger fordyrende forhold.

Dette henger sammen med underliggende objektive kriterier. Særlig basistillegg, innbyggere over 80-89 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og 6-15 år, samt innbyggere med høy utdanning, slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov.

Dette innebærer en utgiftutjevning i 2020 stipulert til kr 337 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. I planperioden øker utgiftutjevningen noe grunnet lavere opphoping / lavere arbeidsledighet. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold fram i tid.

Saker med særskilt fordeling består blant annet av midler til å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten og tilskudd frivilligsentraler. Dette utgjør kr 72,1 mill. i 2020 og kr 68,8 mill. for øvrige år i planperioden når tilskudd til frivilligsentraler inngår i ordinært innbyggertilskudd. Herav utgjør kr 43,5 mill. innlemming øremerket tilskudd til økt lærertetthet/tidlig innsats, som er særskilt fordelt i 2020 for å ta hensyn til relative og absolutte behov for lærerårsverk. Fra 2021 vil midlene bli fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen kan bli endret som følge av dette.

Når sammenslåingen trer i kraft, vil nye Stavanger få utbetalt reformstøtte og motta inndelingstilskudd i inntektssystemet. Reformstøtten er et engangstilskudd og tilskuddet er differensiert etter innbyggertallet i den nye kommunen. Reformstøtten utbetales med ca. kr 33 mill. på nyåret.

Inndelingstilskudd

Sammenslåtte kommuner får en kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen.

Sammenslåtte kommuner får en kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen, beregnet med utgangspunkt i gjeldende inntektssystem i 2016. Kompensasjonen benevnes inndelingstilskudd.

Fra og med 2020 mottar nye Stavanger kommune inndelingstilskudd  på kr 35,5 mill. per år. Tilskuddet vil bli tildelt i 15 år før det gradvis reduseres til kr 0 i løpet av de påfølgende 5 år. Siden tilskuddet ikke er varig, bør det ikke brukes til å opprettholde et tjenestetilbud på et kunstig høyt nivå. Stavanger kommune må i løpet av de neste årene planlegge sitt tjenestenivå i tråd med et slikt inntektsbortfall.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) har for 2020 en isolert effekt på kr 7,7 mill. i trekk for nye Stavanger og er anslått til omtrent samme nivå per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2020 utgjør kr 54,4 mill. Småkommunetilskuddene for Finnøy og Rennesøy utgår i ny kommunestruktur. For 2020 mottar nye Stavanger kommune ordinære skjønnsmidler på kr 2,8 mill., primært med bakgrunn tidligere omlegginger av tilskudd til skyss av helsepersonell, herunder den båtbaserte legevaktstjenesten for Finnøy og Rennesøy. Øvrige ordinære skjønnsmidler som Finnøy og Rennesøy har mottatt til og med 2019 er bortfalt.

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune fortsatt ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2019 er i størrelsesorden kr 564 mill. og øker utover planperioden til kr 574 mill.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 0,9 mrd. i omfordeling til andre kommuner gjennom utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning i inntektssystemet.

Oppsummert består veksten i frie inntekter for Stavanger på til sammen kr 329 mill., tilsvarende 4,1 % fra konsolidert nivå 2019. Rammetilskudd inkludert inntektsutjevning øker med kr 209 mill., mens det er anslått en skattevekst på kr 120 mill. I tillegg kommer reformstøtten på kr 33 mill. i 2020.

Tabell 3.7 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2020 og videre i planperioden (øvrige år uten prisvekst, jf. tilsvarende kriterium på driftskostnadene). Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i kommunen.